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《北京市旅游条例》解读之一——立法背景及特点

《北京市旅游条例》的立法背景及特点

2017年5月26日,北京市第十四届人民代表大会常务委员会第三十八次会议通过了《北京市旅游条例》(以下简称《条例》)。《条例》自2017年8月1日起施行,1999年3月30日北京市第十一届人民代表大会常务委员会第九次会议通过,2004年9月10日北京市第十二届人民代表大会常务委员会第十四次会议修订,2010年12月23日北京市第十三届人民代表大会常务委员会第二十二次会议修正的《北京市旅游管理条例》(以下简称《管理条例》)同时废止。

一、立法背景

(一)旅游业对经济和社会发展的影响日益增强。改革开放以来,我国实现了从旅游短缺型国家到旅游大国的历史性跨越。旅游业全面融入国家战略体系,走向国民经济建设的前沿,成为国民经济和现代服务业的重要组成部分。我国正进入大众旅游时代,居民旅游需求旺盛。全面建设小康社会有利于大众旅游消费持续快速增长,贯彻五大发展理念有利于旅游业成为优势产业,推进供给侧结构性改革有利于促进旅游业转型升级。旅游业正迎来新一轮发展黄金期。在此大背景下,本市旅游业快速发展,产业规模不断扩大。目前,全市共有星级饭店504家,便捷酒店1282家,旅行社2117家,持证导游41811人,等级旅游景区263家,星级民俗村141个,民俗户2008家,特色业态647家,旅游特色镇村33个。2016年全年实现旅游总收入5021亿元、同比增长9%,旅游总人数2.85亿人次、同比增长24.1%,旅游购物和餐饮消费额占社会消费品零售总额的24.1%,旅游投资额占全社会固定资产投资比重9.4%,旅游业为全市稳增长、促改革、调结构、惠民生作出了积极贡献。

(二)《中华人民共和国旅游法》(本书以下简称《旅游法》)颁布实施。2013年4月25日,十二届全国人大常委会第二次会议通过了《旅游法》,并于同年10月1日起施行。该法是我国关于旅游的综合性法律。《旅游法》以旅游者为中心构建法律制度,对旅游业的规划、促进、管理等作出了新的制度设计;围绕着旅游者的旅游活动,规定了旅游者的权利义务、旅游经营者的责任、旅游服务合同、旅游安全和纠纷处理,是统领旅游者的旅游活动,旅游经营者的经营活动和政府旅游管理活动的旅游基本法。为保证《旅游法》在本市的贯彻实施,运用法律的相关规定解决本市的突出问题,促进旅游业健康发展,2014年市人大常委会决定制定一部新的旅游条例替代已经实施多年的《管理条例》。

此外,近年来国务院公布的一系列文件,诸如《关于进一步促进旅游投资和消费的若干意见》《关于促进旅游业改革的若干意见》《国民休闲纲要(2013——2020)》;本市公布的一系列文件,诸如《关于加快推进旅游与文化融合的意见》《关于本市旅游功能区规划建设和加快旅游产业发展的意见》等,为《条例》的制定提供了政策基础。

(三)习近平总书记两次视察北京,并发表重要讲话,明确首都城市战略定位,提出建设国际一流和谐宜居之都的目标。北京有必要准确定位新形势下旅游发展方向,发挥旅游业在强化首都核心功能进程中的重要作用。建设一个怎样的首都、如何建设首都,旅游业发展如何坚持首都战略定位,是《条例》起草和审议过程中始终关注的问题。

关于北京旅游的功能定位。北京的旅游在很大程度上与北京的政治地位、文化中心地位密切相关,与国家政治向心力、文化凝聚力、国际影响力密切相关,是体现首都核心功能的重要功能性产业。北京旅游业的定位应当是展现首都形象、国家形象的重要窗口,是讲好中国故事的重要渠道,是直接服务于四个中心建设的重要产业,是强化首都核心功能的重要载体关于北京旅游发展的工作重心。习近平总书记指出,北京的历史文化是中华文明源远流长的伟大见证,要更加精心保护好,凸显北京历史文化的整体价值,强化“首都风范、古都风韵、时代风貌”的城市特色。因此北京旅游发展的工作重心:一是提升旅游文化内涵。要通过旅游宣传和开发经营,把城市丰富的历史文化内涵展示出来,强化旅游的文化传播功能,提升旅游者的内心体验。二是建设绿水青山。北京作为特大型城市,2000多万北京市民有强大的假日旅游消费需求建设绿水青山,发展乡村旅游,既可以让广大北京市民休闲度假、愉悦身心,又可以改善农村生态环境和公共设施状况,提高农民收入。三是整顿旅游市场秩序,强化首都核心功能。疏解整治促提升,既需要治理开墙打洞、整治背街小巷环境,改善城市硬环境,更需要改进城市治理,提升城市软环境。旅游管理水平、旅游市场秩序、旅游服务、旅游品质、旅游产品等,都是城市软环境的重要内容,与首都形象直接相关。因此,整顿旅游市场秩序,提升旅游服务水平,是强化首都核心功能的重要内容,在疏解整治促提升进程中,旅游业应当积极作为。

(四)《管理条例》已经不适应北京旅游业发展和管理的现实需要。《管理条例》的施行,促进了本市旅游业的发展,为依法治旅、依法兴旅提供了法制保障。但是,随着近年来旅游业在国民经济和社会发展中的作用日益增强,产业规模、法律环境和市场环境发生深刻变化,阻碍旅游业健康发展的突出问题发生较大变化,《管理条例》的制度设计、管理措施已经不能适应本市旅游业发展的需要,亟待制定新的地方性法规。

市场环境变化方面。1999年制定《管理条例》时,旅游市场客源结构主要以团队游为主,旅游的六大基本要素供给需要通过旅行社整合,这就决定了政府主要职责是管好定点单位和旅行社。近年来,本市旅游市场团散比呈现1:9的发展现状,散客为主的市场逐渐形成,消费、出行的方式随之改变。旅游者不仅需要成熟的市场服务,也需要完善的公共服务,特别是增加交通和信息供给。《管理条例》在公共服务方面内容规定较少,不能满足旅游市场的现实需要。

旅游管理方面。《管理条例》规定的旅游发展联席会制度统筹作用不足;协调力度不够,与旅游法规定的政府职责、国务院有关加强旅游综合执法的要求,存在较大差距,不适应旅游管理现实需要。《管理条例》有关规划的规定侧重于对景区建设的规划管理,与国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划衔接不到位。

旅游市场秩序规范方面。《管理条例》制定时,旅游市场存在的主要问题是旅游景区建设不规范、存在安全隐患等问题。近年来,网络虚假旅游信息、恶性竞争、欺诈购物、虚假广告以及非法一日游等问题突出,严重侵害了旅游者合法权益,影响首都形象,亟待治理,需要旅游立法对此作出规定。

同时,本市旅游主管部门通过体制、机制创新、政策管理创新积累的不少成功经验,需要通过立法形式固定下来。

二、《条例》框架

《条例》全文共84条,设7章。其中第一章为“总则”,共7条;第二章为“旅游规划和促进”,共10条;第三章为“旅游公共服务”,共7条;第四章为“旅游经营”,共35条;第五章为“旅游监督管理”,共6条;第六章为“法律责任”,共18条;第七章为“附则”,共1条。

三、《条例》特点

《条例》具有以下特点:

(一)突出首都特色、强化公共服务和管理

《条例》立足首都城市战略定位,对《旅游法》的相关规定进行细化,对本市旅游管理体制和机制进行完善,强化政府公共服务,规范市场经营行为,为促进旅游业的健康发展提供了法律保障。

(二)突出重点、注重实效

为贯彻落实《旅游法》,发挥旅游业在强化首都核心功能中的作用,解决旅游业发展中面临的突出问题,《条例》的制定始终遵循两个基本原则:一是坚持问题导向,用问题引导立法,以立法解决问题。例如,针对屡禁不止的非法一日游问题,对突出违法情形集中做出规定;二是从实际出发,细化上位法规定,做好与上位法的衔接。例如,对《旅游法》规定比较具体的旅游者、旅游服务合同、旅游安全和旅游纠纷处理等内容,不再作重复规定;对旅游发展规划、旅游公共服务、网络经营管理、自有住宅从事旅游经营、景区承载和综合协调机制等相对原则的规定,结合地方实际进行细化,以保证《旅游法》相关规定在本市的贯彻实施。

(三)坚持民主立法、科学立法

《条例》的调研、论证、起草、审议直至通过,历经四年。立法过程中,充分总结了《管理条例》实施近20年的实践经验,广泛征求旅游企业、从业人员、相关委办局、法律专家等的意见建议,就一日游、民宿、网络经营等专题进行专项研究,在市政协进行了立法协商,充分体现了民主立法、科学立法的立法理念。

(四)恪守以人为本、立法为民理念,强化旅游者合法权益保护和提升旅游体验

《条例》针对旅游市场存在的损害旅游者合法权益的突出行为,特别是非法一日游行为,系统地进行了制度设计,使每一主体、每一环节、每一行为都有章可循,得到规制;根据旅游者需要,强化了交通、信息、公共服务设施、旅游安全等旅游公共服务内容;为了提升旅游体验,强化了发掘首都旅游资源文化内涵、规范讲解内容、景区游客承载量和流量控制等内容。